السبت – الخميس، 5:00 – 9:00 مساءً +964 771 100 2200
شركة التسوية للخدمات القانونية

Read in English

المخاطر القانونية في عقود الطاقة والبنية التحتية في العراق

تتعاقد الوزارات والشركات العامة على معظم أعمال الطاقة والبنية التحتية في العراق، وفق قواعد تعاقد عام إلزامية لا تقبل التفاوض في معظمها. تستعرض هذه المقالة أبرز مجالات المخاطر القانونية للشركات الأجنبية: الانتقال من تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم 2 لسنة 2014 إلى تعليمات تنفيذ العقود العامة رقم 1 لسنة 2025، والضمانات والغرامات، وتسوية المنازعات والتحكيم بعد انضمام العراق إلى اتفاقية نيويورك، وتأخر الدفع، وقواعد القوى العاملة، والضرائب.

المحامي عثمان الجبوريعثمان الجبوري، محامٍ عراقي، خبير في قانون العمل العراقيمحامٍ عراقي، خبير في قانون العمل العراقي

1. قواعد التعاقد العام: من تعليمات 2014 إلى تعليمات 2025

خضعت العقود مع الجهات الحكومية الاتحادية لأكثر من عقد من الزمن لـتعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم 2 لسنة 2014 الصادرة عن وزارة التخطيط (الوقائع العراقية العدد 4325)، إلى جانب الضوابط التنفيذية ووثائق العطاء القياسية.

وقد حلت محلها تعليمات تنفيذ العقود العامة رقم 1 لسنة 2025 الصادرة عن وزارة التخطيط، والمنشورة في الوقائع العراقية العدد 4849 في 17 تشرين الثاني 2025. وبموجب المادة (42) تُنفذ بعد مرور 90 يوماً من تاريخ نشرها، أي في منتصف شباط 2026. وتسري على عقود المقاولات العامة والعقود الاستشارية وعقود الخدمات غير الاستشارية وعقود تجهيز السلع والخدمات التي تبرمها جهات التعاقد مع الجهات العراقية وغير العراقية، وعلى عقود الشركات العامة لمشاريعها الممولة من الموازنة الاتحادية أو من موازنتها الذاتية (المادة 2/أولاً)؛ وتلتزم جهات التعاقد بتنفيذها في العقود التي تزيد قيمتها على 100 مليون دينار (المادة 38). وثمة ثلاث نقاط مهمة:

  • عدم الأثر الرجعي. بموجب المادة (41)، تسري تعليمات 2014 على العقود المبرمة في ظلها، وتُلغى تعليمات 2014 من تاريخ نفاذ تعليمات 2025.
  • الوثائق القياسية وشرط سدّ النقص. تُلزم المادة (37/أولاً) جهات التعاقد بتطبيق الوثائق القياسية الصادرة عن وزارة التخطيط في جميع تعاقداتها المشمولة بالتعليمات، وتُلزمها المادة (39) بإضافة نص في العقود يقضي بسريان التعليمات على كل ما لم يرد فيه نص في العقد. وعملياً، تسد التعليمات أي نقص في العقد، ولا ينبغي لمقدمي العطاءات توقع التفاوض على استبعاد الشروط القياسية.
  • القانون العراقي والقضاء العراقي. تُخضع المادة (37/ثالثاً) العقود العامة للقانون العراقي ولولاية القضاء العراقي، مع مراعاة خيار التحكيم الوارد في المادة (35).

وبموجب المادة (2/ثانياً)، لا تسري تعليمات 2025 على العقود الممولة من الدول الأجنبية أو المنظمات الدولية أو الإقليمية أو غير الحكومية استناداً إلى اتفاقيات أو بروتوكولات خاصة (ما لم تنص الاتفاقية على سريانها)؛ ولا على العقود التي تبرمها الشركات العامة والمكاتب الاستشارية والمختبرات الحكومية عند تنفيذها التزاماتها بصفتها مقاولاً أو مجهزاً أو استشارياً؛ ولا على عقود التسليح وتجهيز المعدات والأجهزة الأمنية والعسكرية أو التدريب عليها في وزارتي الدفاع والداخلية والأجهزة الأمنية.

2. الضمانات والسلف والغرامات التأخيرية

تحدد التعليمات الشروط المالية الرئيسية بدلاً من التفاوض:

  • التأمينات الأولية وضمان حسن التنفيذ. بموجب المادة (9) من تعليمات 2014، حُددت التأمينات الأولية بنسبة تتراوح بين 1% و3% من الكلفة التخمينية، وضمان حسن التنفيذ بنسبة 5% من مبلغ العقد، يُقدم بعد التبلغ بكتاب الإحالة وقبل توقيع العقد. وكان يجوز للشركات الأجنبية تقديمه خلال 21 يوماً من توقيع العقد بعد الحصول على الموافقات. وتُبقي تعليمات 2025 (المادة 27) على نطاق التأمينات الأولية بين 1% و3% وعلى ضمان حسن التنفيذ بنسبة 5% بعملة العقد، يُقدم بعد التبلغ بكتاب الإحالة وقبل توقيع العقد؛ ويجوز للجنة المركزية في جهة التعاقد الموافقة على تقديمه خلال 30 يوماً تقويمياً من تاريخ توقيع العقد، واستثناء الشركات العالمية الرصينة المجهزة للسلع والخدمات من تقديم التأمينات الأولية (المادة 16/ثانياً). ولا تُطلق ضمانات حسن التنفيذ إلا بعد صدور شهادة القبول النهائي وتصفية الحسابات، ويجوز لجهة التعاقد، بطلب من المتعاقد، الاستغناء عن خطاب الضمان كلياً أو جزئياً مقابل حجز ما يعادل قيمته من مستحقاته (المادة 27/ثانياً/د).
  • السلف. تعامل ضوابط تعليمات 2014 السلفة التشغيلية بوصفها أمراً جوازياً لصاحب العمل، ضمن الحدود القصوى التي تحددها تعليمات تنفيذ الموازنة الاتحادية السنوية. ولا ينبغي للمقاولين افتراض أن السلفة ستُصرف.
  • الغرامات التأخيرية. تشترط المجموعتان من التعليمات أن تتراوح الغرامات التأخيرية بين 10% و25% من مبلغ العقد، مع تحديد السقف في وثائق المناقصة وتطبيق معادلة يومية تستند إلى مبلغ العقد ومدته (المادة 28 من تعليمات 2025). وتُخفض الغرامات بنسبة الإنجاز الجزئي، ويجوز لرئيس جهة التعاقد تأجيل استقطاعها بطلب من المتعاقد لمرتين فقط.
  • التغييرات والإنهاء (2025). بموجب المادة (25) من تعليمات 2025، يجب ألا يؤدي أمر التغيير إلى تغييرات جوهرية في العقد أو إلى تغيير طبيعته، وتقتصر صلاحية جهة التعاقد في زيادة مبلغ العقد أو مدته أو إنقاصهما على 30%؛ وتُسعّر الزيادة في كمية الفقرة التي تتجاوز 20% بالأسعار السائدة في السوق. وإذا أنهت جهة التعاقد العقد دون موافقة المتعاقد (باستثناء ما ورد في المادة 31)، فيُعوَّض المتعاقد عما لحقه من خسارة وما فاته من كسب بما لا يزيد على 4% من قيمة الأعمال غير المنفذة بحسب أسعارها في جدول الكميات التعاقدي (المادة 25/سابعاً/د).
  • الإيقاف والتعاقد من الباطن (2025). إذا تجاوزت مدة الإيقاف الصادر بموجب المادة (23) تسعين يوماً في عقود المقاولات، أو ثلاثين يوماً في عقود التجهيز والخدمات غير الاستشارية، أو ستين يوماً في عقود الخدمات الاستشارية، فلجهة التعاقد خلال 60 يوماً من تاريخ طلب المتعاقد إنهاء العقد (مع تسديد مستحقات الأعمال المنجزة) أو استئناف العمل كلياً أو جزئياً أو الاستغناء عن الفقرات المتأثرة. ولا يجوز للمقاول إحالة أكثر من 30% من نطاق العمل إلى مقاولين ثانويين، وبموافقة مسبقة، مع بقاء مسؤوليته عن تنفيذ العقد (المادة 18/رابعاً).

ولأن هذه الشروط إلزامية، فإن إدارة المخاطر تجري أساساً عبر التسعير والتخطيط الزمني وتوثيق تأخيرات صاحب العمل والاستخدام الدقيق لإجراءات تمديد المدة.

3. تسوية المنازعات والتحكيم

بموجب التعليمات

تشترط تعليمات 2014 (المادة 8) محاولة التسوية الودية عبر لجنة مشتركة، ثم اللجوء إلى أحد الأساليب المنصوص عليها في العقد: التحكيم الوطني وفق شروط المناقصة أو قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969؛ أو التحكيم الدولي الذي يجوز لجهة التعاقد اختياره في حالات الضرورة وللمشاريع الاستراتيجية الكبرى أو المهمة وعندما يكون أحد طرفي العقد أجنبياً، على أن تُختار إحدى هيئات التحكيم الدولية المعتمدة، ويُحدد مكان التحكيم ولغته، ويُعتمد القانون العراقي قانوناً واجب التطبيق؛ أو إحالة النزاع إلى المحكمة العراقية المختصة.

وتحتفظ تعليمات 2025 (المادة 35) بنهج متدرج: التسوية الودية عبر لجنة مشتركة يصادق رئيس جهة التعاقد على محضرها، ثم جهة محايدة، شخصاً طبيعياً أو معنوياً، يختارها الطرفان، ثم أحد أسلوبين يجب النص عليهما في العقد وذكرهما ابتداءً في وثائق المناقصة، وهما التحكيم أو إحالة النزاع إلى المحكمة المختصة. ويجري التحكيم الوطني وفق شروط المناقصة أو قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969. ولجهة التعاقد اختيار التحكيم الدولي في حالات الضرورة وللمشاريع الاستراتيجية الكبرى أو المهمة وعندما يكون أحد طرفي العقد أجنبياً، بعد استحصال موافقة مجلس الوزراء، على أن تُختار إحدى مؤسسات التحكيم الدولية المعتمدة، ويُحدد مكان التحكيم ولغته، ويُعتمد القانون العراقي قانوناً واجب التطبيق، وأن تتوافر لدى جهة التعاقد المؤهلات اللازمة أو الاستعانة بجهة مختصة، وأن تُعلَم وزارة العدل/الدائرة القانونية. وينبغي للمقاولين التحقق قبل التوقيع من صدور موافقة مجلس الوزراء فعلاً، وإلا فقد يُطعن في شرط التحكيم.

التنفيذ: اتفاقية نيويورك

انضم العراق إلى اتفاقية نيويورك لعام 1958 بموجب القانون رقم 14 لسنة 2021، المنشور في الوقائع العراقية في 31 أيار 2021. وأُودع صك الانضمام في 11 تشرين الثاني 2021، ودخلت الاتفاقية حيز النفاذ بالنسبة للعراق في 9 شباط 2022. وأبدى العراق ثلاثة تحفظات:

  1. لا تسري الاتفاقية على قرارات التحكيم الصادرة قبل نفاذ قانون الانضمام؛
  2. تسري على قرارات التحكيم الصادرة في دولة متعاقدة أخرى على أساس المعاملة بالمثل فقط؛
  3. تسري فقط على المنازعات الناشئة عن علاقات قانونية تعاقدية تُعد تجارية وفق القانون العراقي.

والتحفظ الثالث مهم بالنسبة إلى العقود الحكومية: إذ قد يُثار في إجراءات التنفيذ ما إذا كان عقد بعينه مع جهة حكومية "تجارياً" وفق القانون العراقي. وتظل قواعد التحكيم الداخلي واردة في المواد من 251 إلى 276 من قانون المرافعات المدنية؛ ولم نعثر حتى تاريخ كتابة المقالة على قانون تحكيم مستقل مشرّع.

وبالنسبة إلى منازعات الاستثمار، فالعراق طرف في اتفاقية المركز الدولي لتسوية منازعات الاستثمار منذ 17 كانون الأول 2015، كما تجيز المادة (27) من قانون الاستثمار رقم 13 لسنة 2006 للأطراف الاتفاق على التحكيم التجاري الوطني أو الدولي.

4. تأخر الدفع

تأخر الدفع خطر عملي متكرر في المشاريع العامة في العراق، يرتبط بدورة الموازنة السنوية والحاجة إلى التخصيصات والموافقات ومتطلبات المستندات، وأحياناً بضغوط السيولة على الدولة. ولا يزيل القانون هذا الخطر، لكن بإمكان المقاولين تقليل تعرضهم له من خلال:

  • التأكد من وجود تخصيص معتمد في الموازنة للمشروع قبل التعبئة؛
  • مواءمة الفوترة مع المستندات التي تشترطها كل جهة دافعة (شهادات الإنجاز، ومحاضر اللجان، والكتب الضريبية)؛
  • الاحتفاظ بسجلات متزامنة للتأخير الذي يتسبب فيه صاحب العمل لدعم طلبات التمديد والحماية من الغرامات؛
  • استخدام الاعتمادات المستندية، أو دعم وكالات ائتمان الصادرات أو المؤسسات متعددة الأطراف في المشاريع الكبرى متى توافر؛
  • التفاوض، حيث تسمح التعليمات، على معالجات واضحة لتأخر الدفع وللإيقاف.

وتستمر تكاليف الموظفين أثناء تأخر الدفع. فالتزامات صاحب العمل تجاه العاملين بموجب قانون العمل العراقي، بما فيها الأجور واشتراكات الضمان الاجتماعي، لا تتوقف بسبب مشكلات الدفع التي يواجهها؛ وهذا ما تتناوله سلسلتنا المستقلة عن قانون العمل.

5. القوى العاملة وقانون العمل

تسري قواعد تشغيل العمالة المحلية إلى جانب شروط العقد. ففي العراق الاتحادي يحتاج الموظفون الأجانب إلى إجازات عمل وفق التعليمات رقم 1 لسنة 2026 (الوقائع العراقية، العدد 4863). وقرر مجلس الوزراء سنة 2024 إلزام شركات القطاع الخاص والشركات المتعاقدة مع وزارة النفط بتشغيل ما لا يقل عن 80% من العراقيين، وصرّحت وزارة العمل بأنها تطبق نسبة 80/20 (وكالة الأنباء العراقية، 3 كانون الأول 2025؛ شبكة 964، 28 أيلول 2026)؛ ولم نطّلع على النص المنشور لقرار مجلس الوزراء، ويشير إليه ممارسون بوصفه القرار رقم 24832 لسنة 2024. والنسبة التي يُخطَّط على أساسها ألا يزيد العمال الأجانب على عامل واحد لكل أربعة عمال عراقيين. وفي إقليم كوردستان يشترط قرار مجلس الوزراء رقم 172 لسنة 2022 ألا تقل العمالة المحلية عن 75%. ويُستوفى عن كل عامل أجنبي يدخل العراق بدل عمل قدره 2,000,000 دينار بموجب قانون التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال رقم 18 لسنة 2023 (المادة 106)، فضلاً عن اشتراك صاحب العمل البالغ 12% وحصة الدولة البالغة 8% التي يتحملها صاحب العمل عن العمال الأجانب. وتهم المادة (21) من ذلك القانون العقود العامة مباشرة: إذ يجب على صاحب العمل الذي يتعاقد مع مقاول إشعار دائرة الضمان قبل سبعة أيام على الأقل من بدء العمل، ويكون صاحب العمل الأصلي والمقاول الثانوي مسؤولين بالتضامن عن الاشتراكات، ولا يجوز للدوائر المالية في الدولة صرف المستحقات دون براءة ذمة من الضمان الاجتماعي. انظر مقالتينا عن إجازات عمل العمال الأجانب والضمان الاجتماعي لأصحاب العمل، وصفحة قانون العمل.

6. الضرائب

  • ضريبة دخل الشركات بموجب قانون ضريبة الدخل رقم 113 لسنة 1982 تُفرض بنسبة 15%، وقد تطبق الهيئة العامة للضرائب أساليب الربح التقديري على الإيرادات المصرح بها.
  • عقود النفط والغاز تخضع لنسبة 35% بموجب القانون رقم 19 لسنة 2010، التي تمتد إلى المتعاقدين من الباطن في الإنتاج والاستخراج والصناعات المتعلقة بهما، مع استقطاع بنسبة 7% أو 3.3% من المبالغ المدفوعة للمتعاقدين من الباطن.
  • إقليم كوردستان يطبق الاستقطاع بموجب تعليمات إقليمية (رقم 7 لسنة 2022) على أساس الربح التقديري بحسب نوع العقد.
  • براءة الذمة الضريبية كثيراً ما تُشترط قبل صرف الدفعات النهائية وإطلاق ضمانات حسن التنفيذ وشطب التسجيل، ولذلك قد تحتجز الملفات الضريبية غير المحسومة السيولة في نهاية المشروع.

7. مخاطر أخرى تستحق التخطيط

  • التسجيل والترخيص يُعد تنفيذ العقد الحكومي ممارسة لنشاط الفرع بموجب النظام رقم 2 لسنة 2017، وقد يؤدي التأخر في التسجيل إلى تأخر الدفع.
  • الأمن والقوة القاهرة ينبغي تحديد الأحداث ومتطلبات الإشعار والآثار بعناية، ومواءمتها مع التأمين.
  • تغيير القانون قد تؤثر قوانين الموازنة وتغييرات الرسوم الكمركية والضرائب في الكلفة؛ وشروط التثبيت أو التعديل قيّمة متى أمكن الحصول عليها.
  • النزاهة والامتثال تدقق الجهات الرقابية العراقية، ومنها مؤسسات الرقابة المالية والنزاهة، في العقود العامة. والتوثيق السليم لإجراءات المناقصة والتغييرات والدفعات حماية عملية.

أسئلة شائعة

أي التعليمات تسري على عقدي؟

إذا أُبرم العقد في ظل تعليمات 2014، فإنها تظل سارية عليه (المادة 41 من تعليمات 2025). أما العقود المبرمة بعد نفاذ تعليمات 2025 في منتصف شباط 2026 فتخضع لتعليمات 2025.

هل يجوز أن يخضع عقد مع وزارة عراقية للقانون الإنجليزي؟

تشترط المجموعتان من التعليمات أن يكون القانون العراقي هو القانون الواجب التطبيق على العقود العامة، بما في ذلك عند الاتفاق على التحكيم الدولي (المادتان 35/ثالثاً و37/ثالثاً من تعليمات 2025).

هل سيُنفذ في العراق قرار تحكيم صادر عن غرفة التجارة الدولية ضد جهة حكومية عراقية؟

يجوز الاعتراف بقرارات التحكيم الصادرة في دولة طرف في اتفاقية نيويورك بعد نفاذ قانون الانضمام بموجب الاتفاقية، مع مراعاة تحفظات العراق (المعاملة بالمثل والطابع التجاري) وأسباب الرفض الواردة في الاتفاقية.

المصادر

هذا المقال معلومات عامة، وليس استشارة قانونية.